REDRI Revista Electrónica de Relaciones Internacionales

 

La reforma del Servicio Exterior español
o el mundo visto desde Smolenskaya Sennaya

 

Roque San Severino

Pocos saben que el verdadero nombre de Molotov,  quien fuera Ministro de Asuntos Exteriores de Stalin y no el grupo de rock duro mexicano, fue el de Vyacheslav Mikhaylovich Skryabin, que recuperó su condición de miembro del PCUS en 1984, tras haber sido expulsado veinte años antes y que murió, plácidamente, en su apartamento de la “nomenklatura” de la avenida Kutuzovski de Moscú, a la provecta edad de 96 años en 1986.

Menos saben que, siendo Ministro y artífice material de la Guerra Fría, en 1949, la policía secreta detuvo a su mujer, Polina Zhemchuzhina, ardiente sionista y amiga de Golda Meir - la primera embajadora israelí en la URSS, nacida en Kiev y criada en las “sweatshops” de Milwaukee - para deportarla al GULAG siberiano, sin que él, al menos en apariencia, emitiera protesta alguna. La acusación formal contra la mujer de Molotov, una prominente bolchevique de primera hora y entonces presidente de la compañía estatal de cosméticos, fue la de ser una “bezrodny kosmopolit”, una cosmopolita desarraigada, sin patria, y esto le valió cuatro años en los campos de concentración, para volver, a la muerte de Stalin, tranquilamente, a la vera de su esposo.

Curiosa acusación esta de ser un “cosmopolita sin raíces” en una sociedad que valoraba el internacionalismo como uno de sus fundamentos ideológicos. En el fondo, no dejaba de ser un eufemismo que enmascaraba la virulenta campaña antisemita de los estertores del estalinismo, desatada tras el alineamiento de Israel con EE.UU. en la Guerra Fría.  Pero ésta no fue la primera purga que vivió Molotov en primera persona, pues presidió, escasamente seis años antes, sobre la limpieza de diplomáticos bolcheviques de la época Litvinov-Chicherin y su sustitución por los diplomáticos de la llamada “cohorte” de Gromiko. Este forzado cambio generacional en el Servicio Exterior soviético tuvo profundas implicaciones en la diplomacia de la Guerra Fría, al sustituir a funcionarios experimentados y sólidamente formados por otros, carentes de estas características y, sin embargo, fuertemente disciplinados y escasamente imaginativos, en el marco de una política exterior rabiosamente centralizada.

Para comprender enteramente, en toda su complejidad, la Guerra Fría aún falta un estudio detallado del servicio exterior soviético y de cómo la bisoñez de esta segunda generación de diplomáticos rusos se tradujo en una drástica reducción de la capacidad negociadora de la URSS y, por consiguiente, en una mayor tensión internacional.

Soplan vientos de reforma en el Servicio Exterior español, pues el Gobierno ha constituido una comisión interministerial para la redacción de un informe acerca de la situación actual y propuestas de reforma del Servicio Exterior español. Dicho informe ya ha sido ultimado y entregado al Gobierno, tras seis meses de trabajos.

Esta reforma es, ciertamente, un objetivo ambicioso, en gran medida necesario y, por lo trascendente, como hemos visto en el anterior ejemplo, precisado de generosidad y cautela tanto en lo político como en lo jurídico, pues condicionará la capacidad española de desarrollar una política exterior efectiva durante muchos años. En definitiva, el Servicio Exterior, ciertamente, no es la política exterior, pero qué duda cabe que la calidad de aquél condiciona fuertemente los resultados de ésta.

El modelo histórico.

El Servicio Exterior actualmente vigente en España se fundamenta, esquemáticamente y con admitidas salvedades, en dos elementos administrativos:

1.       Un modelo financiero único.

El modelo de contratación y control del gasto es, en lo esencial, único. La vigente normativa española en materia de contratación pública y control del gasto público no diferencia entre la actuación de la Administración dentro del territorio nacional y la que se desarrollo en el exterior. Los plazos, los requisitos, los controles son, en esencia los mismos. Las ventajas de este procedimiento único e indiferenciado en materia financiera y de control del gasto son evidentes, desde el punto de vista de la gestión pública; pero, por otro lado, sus importantes inconvenientes no resultan tan obvios.

 2.       Un modelo de personal dual.

El Servicio Exterior español optó, hace cerca de 75 años, con la creación de la actual Carrera Diplomática en 1928 y la constitución del Cuerpo de Técnicos Comerciales del Estado en 1930, por un modelo dual, fuertemente profesionalizado, dotado de grandes dosis de pragmatismo y resultado de la aplicación de un elemental principio de especialización.

Dicha dualidad radica en que el Servicio Exterior español se alimenta, fundamental que no exclusivamente, de los dos cuerpos de la Administración mencionados. A propósito de esta dualidad, ha surgido en la  clase política española, equivocadamente, la leyenda urbana de que los supuestos enfrentamientos cuasi-seculares entre estos dos colectivos ha sido el histórico obstáculo para la reforma del Servicio Exterior. Sin embargo, esta idea no responde a la realidad y los fracasos del pasado hay que buscarlos, más bien, en motivos estrictamente políticos ajenos a esta idea convertida en prejuicio. El proyecto de reforma del Servicio Exterior del año 1998 y el mismo proceso de redacción del informe finalizado hace pocos días por la comisión creada al efecto así lo demuestran.

Esta realidad objetiva no oculta, sin embargo, la existencia de motivos de ineficiencia generados por este modelo dual. El monopolio real de los unos sobre los puestos de mayor representatividad del Servicio Exterior se contrapone con el monopolio legal de los otros sobre los puestos de mayor relevancia, significatividad, trascendencia  y contenido del Servicio Exterior.

El alcance de la reforma

A partir de esta realidad, se ha instalado la idea entre la clase política española, en una especie de consenso tácito e independientemente de su condición ideológica, de que una reforma del Servicio resulta imprescindible. A lo largo del presente período constitucional, todos los partidos políticos que, de manera sucesiva, han ocupado el poder han puesto de manifiesto, en sus respectivos programas electorales, su compromiso de proceder a una reforma, más o menos precisa, más o menos enfocada, del Servicio Exterior. Sin embargo, la implacable e inquebrantable realidad siempre ha acabado por imponerse y, sistemáticamente, ha relegado estos proyectos al limbo de los deseos políticos que quedan para futuras legislaturas, para turnos de gobierno por venir.

Por consiguiente, en estos momentos en los que, una vez recibido el informe anteriormente mencionado, el Gobierno se apresta a dar forma política y jurídica a la reforma, es necesario reflexionar acerca de determinados aspectos de la misma. En primer lugar habría que delimitar muy claramente el alcance de la reforma del Servicio Exterior, pues está claro que una reforma del Servicio Exterior no es lo mismo que una reforma del MAEC; una reforma del Servicio Exterior no es sinónimo de una reforma de los mecanismos de diseño y formulación de la política exterior; una reforma del Servicio Exterior no puede quedarse en una reforma de la Carrera Diplomática. Los ámbitos legislativos, administrativos y políticos son, en cada caso,  radicalmente diferentes y, como siempre en esta vida y sin mediar intervención divina, de la confusión nunca puede hacerse la claridad.

Una reforma del MAEC, si se considera necesaria, no precisa de nada más allá de ideas claras y un Real Decreto. Una reforma de los mecanismos de formulación de la política exterior española, necesita, además de lo anterior, la coordinación de todos aquellos Ministerios cuyas competencias tienen una vertiente exterior y significatividad para la política internacional española. Nada de esto está fuera del alcance decisional y competencial del Gobierno. El carácter esencialmente administrativo de estas reformas hace que su materialización no precise del concurso de ningún otro poder del Estado.

Por otro lado, una reforma del Servicio Exterior, implica, en esencia, modificar los dos pilares anteriormente identificados, dando una solución moderna y técnicamente sólida a las ineficiencias que han ido generando, las contradicciones que ha ido acumulando. De esta manera, una reforma del Servicio Exterior no es sinónimo, ni jurídica ni organizativamente, de una Ley de Reforma del Servicio Exterior, aunque una reforma del Servicio Exterior sí pueda requerir, en función de su alcance y profundidad, de modificaciones en normas que tienen el rango de ley.

A pesar de que pudiera parecer un galimatías de leguleyo, este principio de austeridad normativa se fundamenta en una realidad política objetiva. El imprescindible e ineludible realismo obliga a reconocer que las posibilidades de emprender una reforma profunda del Servicio Exterior español tiene, en estos momentos, unos límites muy específicos en el actual panorama parlamentario español. En este marco de referencia política, queda claro que una reforma copernicana del Servicio Exterior español correría el serio riesgo de o bien de fracasar o bien de centrifugar la política exterior española, reduciendo, más que significativamente, su peso específico en los conciertos tanto europeo como internacional.

El modelo de gestión financiera.

Desde el punto de vista del posible contenido de una reforma del Servicio Exterior, ésta ha de girar, necesariamente, en torno a los dos pilares, anteriormente identificados, que lo configuran. Así, qué duda cabe que, cuando el Estado contrata dentro de España, lo hace en un contexto en el que su peso institucional tiene un importante reflejo en el mercado. Sólo este peso institucional explica que el Estado pueda contratar en condiciones, de plazo, de garantía, etc. muy diferentes a las habitualmente vigentes en el mercado privado.

Sin embargo, fuera de los estrictos límites de nuestras fronteras, este peso institucional se difumina hasta desaparecer. El Estado español, fuera del territorio nacional, no es ningún “market maker” que pueda imponer sus condiciones, de manera que tiene que adaptarse a las condiciones establecidas en el mercado nacional de que se trate o, simplemente, resignarse a no contratar. Esta realidad, aparentemente objetiva y obvia, sin embargo, no tiene un reflejo en el actuar económico del Servicio Exterior que, por ley, tiene que adaptarse a un procedimiento de contratación diseñado para el interior y, como se ha mencionado, irrealista y, por tanto, ineficiente para el exterior.

Difícilmente puede aspirar la Administración española a imponer sus usos y normas en todos los mercados nacionales extranjeros en los que mantiene una representación, por lo que lo más lógico sería el diseño de un sistema de contratación que, cumpliendo con las naturales exigencias de transparencia y responsabilidad, permita adaptar el sistema de contratación del Servicio Exterior español a la diferente realidad de los mercados en los que, por su propia naturaleza, debe actuar. Lo contrario entraña, indudablemente mayores costes, lo que en economía se denomina un aumento de los costes de transacción y que se materializa en períodos de contratación más extendidos; en la pérdida de oportunidades de contratación y, por tanto, contratación subóptima; en procedimientos más laboriosos, incluso que en el interior y, por tanto, más costosos en términos de recursos de gestión., etc.

Un esfuerzo de realismo obliga a reconocer estos hechos y a actuar en consecuencia, reconociendo que este modelo financiero único genera ineficiencias y costes que, en un marco de recursos limitados, ha de tener una respuesta técnica adecuada. Dicha respuesta técnica sólo puede venir, como hemos señalado anteriormente,  de la mano de la modificación de normas con rango de ley.

El modelo de personal y recursos humanos

Desde el punto de vista del modelo de personal, la política exterior española se enfrenta a una realidad objetiva y, por otro lado, fácilmente comprobable como es que la abrumadora mayoría de sus intereses exteriores tienen un origen o componente económico. Una reciente publicación de la Asociación de Diplomáticos Españoles acerca del la reforma del Servicio Exterior así lo reconocía “in extenso”, aunque, en un ejercicio de lógica entorpecida por el interés corporativo, la conclusión fuera olvidarse del modelo dual anteriormente expuesto, que, explícitamente, encomendaba estas tareas e intereses al otro colectivo de la Administración especializado en estas funciones.

Esta realidad difícilmente controvertible debe, en aras a la eficiencia, reflejarse en las oportunas reformas que permitan acomodar la política de personal en el exterior a los verdaderos requerimientos de nuestra acción internacional intereses; acomodar el perfil de nuestros representantes, en el máximo nivel, a la verdadera naturaleza de los intereses que han de comprender y gestionar. Para ello, es necesario:

-         Un profundo cambio en el procedimiento real, que no simplemente formal, de nombramiento de embajadores, trasladando al ámbito de Presidencia del Gobierno la correspondiente facultad de propuesta. Ello permitirá, no sólo objetivar y dotar de transparencia y eficacia este proceso de selección, acomodando los candidatos a las características técnicas del puesto, sino que también redundará en un reforzamiento de la capacidad de coordinación de políticas sectoriales por parte del máximo responsable de nuestras misiones diplomáticas, al ser especialista en aquellas que resultan de mayor interés y prioridades en nuestras relaciones bilaterales y multilaterales. La unidad de acción en el exterior no se consigue, como pocas cosas en esta vida, a través del simplista ordeno y mando, del voluntarismo de boletín oficial y de espaldas una realidad que termina, inexorablemente, por imponerse sino a través de la mayor capacidad de gestión y de solución de los problemas reales.  No hacer frente a estos hechos y atrincherarse en una yerma realidad imaginada de primacía de la forma sobre la sustancia; de ministerios de primera, que coordinan, y de segunda, que son coordinados; de funcionarios de primera, que sirven para coordinar, y de funcionarios de segunda, que sólo sirven para ser coordinados, es, simplemente, caduco y la fuente verdadera de muchas de las ineficiencias que se achacan a nuestro actual Servicio Exterior.

 -       Efectuar una profunda reforma del sistema organizativo de nuestras Misiones Diplomáticas, de manera que los organigramas funcionales respondan, en:

                  ·         dotación,

·         jerarquía,

·         representatividad y

·         capacidad de interlocución,

también, a las características y verdaderas prioridades de nuestros intereses en el exterior. Ello se materializa, entre otros aspectos, en la adscripción a nuestras Misiones Diplomáticas, al igual que en otros países de nuestro entorno más inmediato, de funcionarios sectorialmente especializados y dotados de la máxima categoría de cancillería, la de Ministro-Consejero. Lo que es normal en el ámbito del conjunto de la Administración, en lo relativo a las llamadas Relaciones de Puestos de Trabajo y a los niveles administrativos, forzosamente, ha de ser, asimismo, posible en el ámbito más reducido de las nuestras Misiones Diplomáticas; lo contrario, sería, ciertamente, preocupante.

-        Finalmente, hay que actualizar el Servicio Exterior a la realidad sociológica de la España de hoy. Es un hecho difícilmente controvertible que la evolución sociológica de la España moderna ha restado atractivo al Servicio Exterior. La realidad sociológica del trabajo por ambos cónyuges es una imposibilidad real para la práctica totalidad de los funcionarios del Servicio Exterior español, lo que, naturalmente, tiene profundas implicaciones económicas y personales. Por otro lado, la evolución sociológica y económica española ha eliminado ciertos de los privilegios sociales e intelectuales que, antaño, tuviera el Servicio Exterior. Ya es posible para un profesional español viajar y residir en el exterior sin necesidad de incorporarse a la vida diplomática, por lo que este posible incentivo vocacional no puede aducirse como un privilegio vital exclusivo que, de por sí, justificaría la pertenencia al Servicio Exterior. En estas circunstancias, las alternativas están claras: renunciar a que el Servicio Exterior esté integrado por profesionales de primera categoría o proceder a una reforma económica y sociológica del mismo, de lo contrario el deterioro económico y vocacional, determinados por factores puramente sociológicos, del Servicio Exterior español, terminará por pasar factura sobre nuestra política exterior.

En su reseña de las memorias de Anatoly Dobrinin[1], Steven Merrit  Miner[2] concluye que una de las principales características de este embajador soviético en Washington desde 1962 a 1986, era el profundo desconocimiento de la realidad del país que pretendía representar. Este alejamiento no era, únicamente, el resultado de la lejanía de la “nomenklatura” de la realidad cotidiana soviética sino también el producto de un Servicio Exterior osificado, jerarquizado y centralizado, paralelo a un entramado político fuertemente compartimentalizado y esclerotizado. Así, concluye el autor de la reseña, la inusualmente larga permanencia de Dobrinin en Washington y de su mentor Gromiko al frente del Ministerio de Asuntos exteriores, lejos de dotar a la política exterior soviética de los beneficios de la experiencia y la perspectivo, contribuyó a su anquilosamiento y a su demostrada incapacidad de renovación y, por tanto, de negociación real. El mundo visto desde Smolenskaya Sennaya, sede del Ministerio de Asuntos Exteriores soviético se había convertido en un mundo falsamente pequeño, artificialmente mecánico, ingenuamente predecible, engañosamente rutinario, pero perfectamente encajable y manejable por un Servicio Exterior rígido, formal, centralizado y, en última instancia y consecuencia, ineficiente.

En el interés del Servicio Exterior español está su reforma y ésta no puede surgir de una profundización en modelos demostradamente caducos sino del recurso a modernos criterios de gestión, descentralización, especialización  y profesionalidad.

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