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Las opciones de política exterior: realidades subyacentes
Por primera vez en la reciente historia democrática española, la política exterior tiene una relevancia electoral. En este artículo, Roque San Severino argumenta que las diferentes opciones estratégicas en las que se materializan las políticas exteriores de los dos partidos mayoritarios parten de una misma visión de los problemas esenciales de la política interior española.
Roque San Severino
Cuenta Macrobius en su Saturnalia que, en una ocasión, el emperador Augusto quiso deshacerse de un joven oficial de muy buena familia que le pareció especialmente incompetente y tras comunicarle su decisión de enviarle de nuevo a Roma, vio como la congoja se apoderaba de su joven subalterno. Éste, entre llantos, preguntó a Augusto que cómo iba a comunicar este deshonor a su familia, a lo que el emperador contestó: “diles que no te caí simpático”. La realidad siempre tiene varias caras. Pretender que la única realidad cierta es la que uno contempla es un ejercicio limitador, automutilante. Ver un mundo en blanco y negro: el mío, cierto, y el de mis contrincantes, equivocado, conduce, por regla general, al error.
Así, la política exterior española, tras la desaparición del falso consenso que la había determinado y definido desde la implantación de la democracia en nuestro país, por primera vez, se presenta en términos de opciones. En un claro proceso de simplificación, se ha trasladado a la opinión pública española de que la política exterior se fundamenta en la selección de aliados preferentes, de manera que unos optan por Estados Unidos, en tanto que otros prefieren al bloque europeísta encarnado, por lo menos ahora, en Francia y Alemania. Sin embargo, dicha elección se ha presentado en términos intuitivos, casi viscerales, de simpatía o antipatía, de diferencias y semejanzas, de proximidad y lejanía. No se ha trasladado a la opinión pública la verdadera esencia del debate de política exterior, que, como no podría ser de otra manera, es un reflejo de la política interior.
La vida política española tiene dos ejes fundamentales en el sentido más estricto de condicionar su misma esencia y existencia como son el de la seguridad y el de la integridad territorial. Así, la necesidad de dar una respuesta a las exigencia de seguridad condiciona su continuidad como estado, en la medida en que la seguridad está en el fundamento mismo del pacto social que se materializa en la solución estatal. La imposibilidad de dar una respuesta satisfactoria al riesgo que para la seguridad supone el terrorismo llevará, lógicamente, a cuestionar a España como estado y a su configuración política democrática.
El segundo eje fundamental es el de la integridad territorial, un debate que domina y condiciona, extensa e intensamente, la realidad política española desde comienzos del siglo XX y que nunca ha sido resuelto, a pesar de las profundas medidas políticas internas, tanto democráticas como autoritarias, que se han articulado a lo largo de, prácticamente, cien años.
En estos momentos de la vida política española, estos dos ejes fundamentales siguen tan descarnados como al inicio de nuestra andadura democrática, poniendo de manifiesto su trascendencia, más allá de modas, impulsos o coyunturas. Por tanto, resulta enteramente lógico que también la política exterior española se construya para responder a estos dos ejes fundamentales.
Así, la política exterior del anterior Gobierno del Partido Popular tenía un eje básico como era el de intentar hacer de España una potencia global, un elemento decisivo y decisorio en la política internacional. Por este motivo, se llevaron a cabo dos importantes movimientos estratégicos como era, en primer lugar, una apuesta por un mayor protagonismo internacional de España, sustanciado en la pertenencia de España al G-8, al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, a una silla propia en el Banco Mundial y en el Fondo Monetario Internacional y a un protagonismo autónomo en el marco de la Unión Europea. El segundo movimiento estratégico era el medio para conseguir los anteriormente mencionados objetivos y consistía en una relación muy estrecha, una colaboración incondicional con la superpotencia única: Estados Unidos, considerado como el único garante real de estas aspiraciones.
Pero, sería incorrecto considerar que los dos movimientos estratégicos mencionados agotaban la política exterior del anterior Gobierno. Pensar que la vanidad de ser grande era el único motor de la acción exterior de aquel Gobierno no sólo es simplista sino que puede llevar a graves errores en cualquier ejercicio de reconducción. El objetivo último de la política exterior era, en aquel momento, intentar garantizar tanto la seguridad interior como la integridad territorial a través de un refuerzo del protagonismo global de España, de manera que una España con un fuerte peso específico en la escena internacional minimizara los riesgos de un posible reconocimiento internacional de la desarticulación territorial de España. La tesis básica era que una España internacionalmente activa y con un importante peso especifico e institucional era la mejor garantía de que cualquier proceso de separación no tendría el apoyo ni el reconocimiento de la comunidad internacional, por lo que estaría abocado al fracaso. Esta certeza de fracaso último inevitable conduciría, invariablemente, a una reducción de las tensiones nacionalistas y terroristas, contribuyendo a cimentar tanto la integridad territorial como la seguridad, los verdaderos fines últimos. En esta política subyace la idea de que es el fracaso del “proyecto España” el motor de los nacionalismos secesionistas y que, por el contrario, un proyecto nacional con potencial de futuro y de crecimiento agotaría electoralmente a los movimientos secesionistas.
Esta política, sólida en sus fundamentos, sin embargo, no valoró tanto sus costes como, sobre todo, el carácter creciente de los mismos. La inevitabilidad de llevar la alianza con los EE.UU. hasta sus consecuencias lógicas, apoyando la intervención de este país en Irak, aunque con un consenso interior sustancialmente diferente al existente en EE.UU., condujo a la asunción de un alto coste político. En este contexto, el cambio gubernamental del 14 de marzo tiene tres lecturas diferentes, aunque, en gran medida, compatibles, como son:
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La idea de que los riesgos a los que intentaba responder esta estrategia, posiblemente, no eran tan grandes ni inminentes como había interpretado el Gobierno de José María Aznar y que existían opciones de, estrictamente, política interior que podían contribuir, decisivamente, a controlarlos.
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La falta de voluntad por parte del electorado para asunción de los costes consustanciales a una conspicua (”high profile”) alianza con EE.UU.
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La posibilidad de que existiera una opción alternativa de política exterior para obtener resultados similares.
Estas ideas subyacen en el giro que, en materia de política territorial y política exterior, ha introducido el Gobierno de Rodríguez Zapatero. Concentrándonos en esta última vertiente, está claro que sobrevive la idea de hacer inviable una opción separatista, pero, en este caso, el garante de dicha imposibilidad no sería la superpotencia única sino la Unión Europea, fuera de cuyo seno, carecerían de sentido cualquier entidad territorial desgajada de los estados-nación fundacionales, consagrados, nuevamente, en el proyecto de la llamada Constitución europea como el fundamento político de la Unión.
Sin embargo, una vez más, esta nueva opción estratégica de política exterior tiene unos costes asociados. Por un lado, el abandono de una alianza estratégica no ha sido, políticamente, gratuito. España jugaba un papel central en la estrategia global estadounidense y el abandono español ha desbaratado seriamente dicha estrategia. Así, las relaciones con EE.UU. han conocido un punto álgido (véase la primera acepción de este adjetivo en el diccionario de la Real Academia) que sólo tiene dos precedentes, diferentes pero significativos, como son la retirada de embajadores de 1946 y la frialdad previa al referéndum de la OTAN de 1986. Por otro lado, qué duda cabe, los nuevos aliados estratégicos de España, si es que cabe denominarles así, han exigido un precio para esta nueva relación como son ciertas concesiones económicas ligadas a los fondos estructurales y la reforma de la Política Agraria Común y, particularmente, el reconocimiento de su papel central y decisorio en el proceso de construcción europea.
Por otro lado, cabe destacar que, en ambos casos, los costes de las respectivas políticas exteriores se han visto, en ocasiones, reforzados por serios problemas de gestión. Así, no puede pasar desapercibido ni es casual que las valoraciones de los Ministros de Asuntos Exteriores del último Gabinete Aznar y del primero de Rodríguez Zapatero sean las peores de entre sus colegas.
En última instancia, cabe interpretar que las exigencias de la política interior española han puesto de manifiesto, en primer lugar una coincidencia de fondo en los fundamentos de la política exterior de los Gobiernos de Aznar y de Rodríguez Zapatero, esto es, utilizar estratégicamente la política exterior como instrumento para minimizar los riesgos de seguridad y de desintegración territorial de España. Las diferencias en las políticas exteriores de ambos gobiernos radican, esencialmente, en la elección de alianzas internacionales para la consecución de dichos fines.
En estos términos, se podría pensar que las diferencias entre ambas estrategias exteriores son meramente instrumentales, minimizando su alcance y entidad y, en consecuencia, creer, un tanto ilusoriamente, en consensos de base. Sin embargo, ambas opciones estratégicas entrañan concepciones profundamente distintas del papel internacional de España, de sus capacidades y de los costes y riesgos de política exterior que la sociedad española está dispuesta a asumir. Si Marshall MacLuhan decía aquello de que “el medio es el mensaje”, en este caso cabe apuntar que “las opciones estratégicas son la política exterior”, la coincidencia radica en la identificación de los problemas básicos de la vida política española.
Jano, el dios de las dos caras era el protector de todos los comienzos y representa la transición desde el atraso hacia la civilización, desde la vida agraria a la urbana. Ahora estamos contemplando las dos caras de la política exterior española, las dos opciones estratégicas que, por primera vez, se formalizan y presentan ante la sociedad española con todas sus implicaciones. Sin embargo, la dualidad no debe ocultar la realidad política interior a la que ambas opciones responden.